¿Qué son las Políticas Públicas?

 Julio Franco

• ¿Qué es una política pública y por qué son importantes para el desarrollo social?

• Definición clara de políticas públicas y ejemplos aplicados en México.

• Cómo entender qué es una política pública desde un enfoque académico y práctico.

¿Qué es una política pública? Esta es una de las preguntas más frecuentes cuando hablamos de cómo los gobiernos abordan problemas sociales, económicos y ambientales. A lo largo de este artículo te explicaremos qué significa, cómo se diseñan y qué impacto tienen.

El desarrollo teórico de las políticas públicas ha generado un número por demás considerable de conceptos o definiciones, todas con un elemento que las unifica: la idea de una actuación del gobierno para solucionar problemas públicos específicos.

En ese sentido, para mí, las políticas públicas son acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la atención efectiva de problemas públicos específicos, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones.

Las políticas públicas son acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad, para la atención efectiva de problemas públicos específicos, en donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones.

Analicemos en tres partes la definición que propuse en el libro “Diseño de Políticas Públicas”:

1. Las políticas públicas son acciones de gobierno con objetivos de interés público que surgen de decisiones sustentadas en un proceso de diagnóstico y análisis de factibilidad:

En esta conceptualización propongo que las acciones de política pública tengan dos características fundamentales: 1) buscar objetivos de interés o beneficio público; y 2) ser resultado de un proceso de investigación que implica el uso de un método para asegurar que la decisión tomada es la mejor alternativa posible para resolver un determinado problema público.

En mi opinión, una acción de gobierno que no busca el interés público o que no está sustentada en un proceso de diagnóstico y análisis, no es una política pública, simplemente es un acto de autoridad.

2. Para la atención efectiva de problemas públicos específicos:

En la segunda parte, propongo que las políticas públicas sean tiros de precisión dirigidos a resolver las principales causas de la problemática que se pretende solucionar, donde se haga el mejor uso posible de los recursos públicos.

3. En donde participa la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones:

En la tercera y última parte del enunciado, planteo que se incluyan las opiniones de la ciudadanía, especialmente las de los afectados por el problema público en el diseño de política pública, ya que le otorga legitimidad a este proceso y permite que la sociedad esté incluida y sea copartícipe en la solución de los problemas públicos.

Con base en lo anterior, se puede concluir que las políticas públicas son acciones que permiten un mejor desempeño gubernamental, tanto al interior como al exterior del aparato público, a partir de cuatro supuestos: el interés público, la racionalidad, la efectividad y la inclusión. Tales premisas se logran a través del uso racional de los recursos públicos, la focalización de la gestión gubernamental a problemas públicos acotados y la incorporación de la participación ciudadana.

Es importante mencionar que el desarrollo teórico de las políticas públicas ha generado un número por demás considerable de definiciones, sin embargo, todas tienen un elemento que las unifica: la idea de una actuación del gobierno para solucionar problemas públicos específicos.

¿Cuál es el origen de las políticas públicas? 

Muchas ramas de las ciencias sociales relacionadas con la acción gubernamental tienen varios siglos de haberse gestado. La ciencia política, cuyo objeto de estudio es atribuido en la actualidad al acceso y mantenimiento del poder, tiene sus orígenes en el pensamiento griego. Con base en Maurice Duverger (1981), hay un debate constante sobre el objeto de estudio de la ciencia política. Para algunos es definida como la ciencia del poder, mientras que otros la conciben como la ciencia del Estado. No obstante, todas las definiciones de ciencia política tienen como común denominador la noción del poder.

Por su parte, el estudio de la administración pública comenzó en Francia, en el siglo XIX (Sánchez, 2001). Para Omar Guerrero (1995), el objeto de estudio de esta disciplina es el Poder Ejecutivo, porque considera que es el responsable de materializar la acción del Estado en la sociedad civil mediante la actuación del gobierno.

En este sentido, ¿las políticas públicas son materia de la ciencia política o de la administración pública?, ¿cuál es su objeto de estudio? y ¿cuándo surgieron?

Mientras la ciencia política se ha centrado en las relaciones de poder y la administración pública en la acción gubernamental, las políticas públicas estudian la toma de decisiones en el sector público. En palabras de Luis F. Aguilar Villanueva (1992), las políticas públicas representaron el primer campo de estudio enfocado en analizar la competencia administrativa de los gobiernos, teniendo como finalidad principal potenciar su habilidad para tomar decisiones.

 

¿Cuáles serían algunos autores clave para comprender la evolución de las Políticas Públicas como disciplina?

Wayne Parsons, en su libro Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis (2007), describe la evolución de las políticas públicas como disciplina y presenta a los autores clave en la construcción de este enfoque. En mi opinión, son cuatro autores fundamentales en el área de diseño de políticas públicas por sus ideas innovadoras: Harold Lasswell, Herbert Simon, Charles E. Lindblom y Yehezkel Dror. Aunque sus ideas datan de décadas atrás, algunas siguen siendo relevantes en la práctica del diseño de políticas públicas.

Harold Lasswell

El inicio del estudio de las Políticas Públicas se atribuye a Laswell, quien en 1951 publicó The Policy Sciences: Recent Developments in Scope and Method, un documento clásico que enfatiza el uso de información estadística para la elaboración y ejecución de acciones gubernamentales más efectivas. Lasswell fue un destacado sociólogo estadounidense que se formó en la Universidad de Chicago, heredando el estricto método de investigación característico de la escuela, el cual complementó con un enfoque crítico y multidisciplinario.

De acuerdo con este autor, el gobierno requería de mayor conocimiento y más herramientas técnicas para mejorar la toma de decisiones. Creía que las Ciencias Sociales estaban divididas y que para abordar de manera efectiva los crecientes y complicados desafíos públicos era necesario un enfoque más integrado en el campo de la política (Laswell, citado en Aguilar Villanueva, 1996).

Como menciona Aguilar (1996), la propuesta Lasswell buscaba articular las ciencias interdisciplinarias con las decisiones gubernamentales. En este sentido, proponía la creación de Policy Sciences, es decir, Políticas Públicas. En la visión de Lasswell, las Políticas Públicas deberían responder tres preguntas:

1. ¿Cómo pueden los gobiernos tomar decisiones más inteligentes?
2. ¿Cómo generar y mejorar la información para los responsables del diseño de políticas públicas?
3. ¿Cómo se puede incorporar un mayor nivel de ciencia, racionalidad y lógica en los procesos gubernamentales?

Herbert Simon

Este destacado científico estadounidense realizó aportaciones en diferentes áreas del conocimiento como la Economía, la Psicología, la Epistemología, la Inteligencia Artificial y las Matemáticas. Estudió Ciencia Política en la Universidad de Chicago, donde también obtuvo el grado de doctor. En 1978, recibió el Premio Nobel de Economía por su investigación en el proceso de toma de decisiones dentro de las organizaciones.

De todos los teóricos que realizaron aportaciones a la evolución del enfoque de las políticas públicas, Herbert Simon es el más relevante (Parsons, 2007). Centró sus ideas en la metodología de la toma de decisiones, desarrollando el modelo racional de decisión. Este enfoque estructura el proceso de decisión en etapas lógicas y consecutivas, que afectan de manera directa la definición y ejecución de las políticas públicas. Estas etapas son:

Establecimiento de alternativas y priorización de objetivos
Identificación y generación de todas las opciones
Cálculo y valoración de las consecuencias de dichas opciones
Comparación de las opciones
Elección de la opción o conjunto de opciones que maximicen los objetivos priorizados

Simon reconoció que era poco realista aplicar de manera estricta y precisa cualquier modelo racional en la toma de decisiones, ya que existen aspectos fuera del modelo racional que influyen en el decisor, como los instintos, la valoración subjetiva, los hábitos, la rutina, el entorno organizacional, entre otros, por lo que concluyó que la racionalidad limitada no permite una aplicación exacta del modelo racional en su forma pura (Parsons, 2007).

Charles E. Lindblom

A este reconocido científico norteamericano, también formado con el rigor de la Universidad de Chicago, se le atribuye la teoría del incrementalismo en el proceso de toma de decisiones de política pública. Fue presidente de la Asociación Americana de Ciencia Política y de la Asociación de Estudios Comparativos de Economía, así como profesor de Ciencia Política y Economía en la Universidad de Yale.

Lindblom rechazaba la idea de que la formulación de las políticas públicas respondía a un conjunto de etapas (Parsons, 2007); por lo tanto, aportó una alternativa al enfoque racional de Simon que denominó incrementalismo, también conocido como “la ciencia de salir del paso” (The Science of Muddling Through). Dicha teoría enfatiza la importancia de la continuidad, la experiencia práctica y la adaptación a las circunstancias cambiantes.

Según Lindblom, las decisiones políticas y administrativas se toman mejor a través de pequeños ajustes y cambios graduales, en lugar de grandes saltos o cambios radicales basados en un análisis exhaustivo y racional. Asimismo, parte de la idea de que no se puede alcanzar un objetivo óptimo, pero sí es posible lograr un objetivo satisfactorio a partir de la selección de estrategias adecuadas.

Bajo esta idea, el incrementalismo considera que los decisores tienen poco control de su entorno, así que tienen que realizar análisis marginales a partir de alternativas mínimas. De esta manera, pueden seleccionar la política que ofrece un incremento de valor marginal por sobre otras políticas.

Yehezkel Dror

Obtuvo un doctorado en Ciencias Jurídicas en la Universidad de Harvard. Consiguió vasta experiencia en el sector público en Israel, donde ocupó el cargo de Senior Policy Planning and Analysis Advisor, en el Ministerio de Defensa. Actualmente, se desempeña como profesor de ciencia política en la Universidad Hebrea de Jerusalén.

Este autor representa un punto medio entre el modelo racional y el incrementalismo. Su trabajo se enfoca en la complejidad de la formulación de políticas públicas, proponiendo modelos que combinan elementos del pensamiento racional con consideraciones fuera del ámbito de la racionalidad pura.

Dada su experiencia en el gobierno israelí, Dror se mostró más sensible a las limitaciones del análisis de políticas públicas para países en vías de desarrollo. Su enfoque crítico y analítico hacia las políticas públicas abarca un enorme abanico de temas, incluyendo la toma de decisiones gubernamentales, estrategias de políticas y la gestión de crisis.

Luis F. Aguilar Villanueva

Luis F. Aguilar Villanueva sintetiza las aportaciones de los autores mencionados en dos momentos, los cuales fueron determinantes para el desarrollo del enfoque teórico de las políticas públicas:

1.- El primer momento, iniciado por Harold D. Lasswell en los años 50, se caracterizó por enfocarse en la creación de conocimientos teóricos relevantes y prácticos para apoyar la toma de decisiones gubernamentales. Durante este tiempo, los problemas públicos enfrentados por los gobiernos se tornaron más complejos y amplios, surgiendo en sociedades nacionales cada vez más diversificadas, informadas y críticas. Además, en este contexto tuvo lugar la Guerra Fría, marcada por una división y confrontación entre la democracia y el socialismo (Aguilar Villanueva, 1990).

En otras palabras, en este primer periodo, el objetivo era producir conocimiento con el fin de mejorar la toma de decisiones gubernamentales que exigían no sólo legalidad sino racionalidad, eficacia y eficiencia.

2.- En un segundo momento, en las décadas de los 60 y 80, el movimiento teórico de las políticas públicas se reformuló a partir de las críticas al modelo del Estado social intervencionista. Durante este tiempo, se observó que las políticas gubernamentales basadas en una intensa recaudación fiscal y una extensa regulación de las relaciones sociales no habían alcanzado los resultados esperados en la gestión pública (Aguilar Villanueva, 1983). Este reconocimiento llevó a replantear y redefinir las estrategias y enfoques en la formulación de políticas públicas.

De esta manera, la estrategia se desplazó hacia la búsqueda de métodos más efectivos y eficientes, que abarcaran tanto las realidades económicas como las necesidades sociales de la época. Así, se comenzaron a gestar políticas más flexibles, buscando equilibrios más dinámicos entre la intervención del estado y la autonomía de los mercados.

¿Qué no es una política pública? 

El desarrollo teórico de las políticas públicas ha impulsado muchos conceptos o definiciones de lo que es una política pública, la mayoría con un elemento común:  la idea de una actuación del gobierno para solucionar problemas públicos concretos.

Para dar mayor claridad al concepto de políticas públicas, a continuación, mencionamos qué no es una política pública a partir de la siguiente pregunta: ¿Todo lo que hace el gobierno son políticas públicas? No. Las acciones de gobierno se pueden clasificar en por lo menos tres tipos:

1. Políticas de Estado: son reglas o acciones claras que, generalmente, abordan temas de tipo estratégico y están descritas en la Constitución. Deben seguirse, aunque cambien los gobiernos y aplicarse en todo el país.  Sólo el Ejecutivo Federal puede ponerlas en práctica. Además, estas políticas abordan temas muy importantes y a largo plazo, como la forma en la que se maneja el dinero del país (política monetaria) y cómo se relaciona este con otros países (política exterior). 
2. Políticas de Gobierno: son las acciones realizadas cotidianamente, y de manera permanente, por parte de dependencias y otras entidades públicas. Estas políticas están incluidas en los planes de desarrollo y suelen reflejar el estilo del gobierno en turno. A veces, pueden incluir decisiones que no están basadas en un análisis técnico, como eventos especiales, gastos en representación, construcción de obras por razones políticas o programas temporales para promover a ciertos candidatos.
3. Políticas Públicas: a diferencia de los términos anteriores, las políticas públicas son acciones de gobierno dirigidas a la atención efectiva de problemas públicos específicos y definidos con la participación de la ciudadanía, la cual también interviene en el diseño de las soluciones.

 

¿Cuáles son algunos ejemplos de políticas públicas? 

Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores

El programa Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores brinda apoyo, en México y de manera universal, a hombres y mujeres que superan los 65 años de edad (población objetivo). Busca contribuir al bienestar de este sector de la población, a través de la entrega de una pensión no contributiva que coadyuve a mejorar sus condiciones de vida y también posibilite acceso a la protección social.

Programa Fomento al Autoempleo

El programa Fomento al Autoempleo (FA) es un subprograma que tiene como objetivo brindar un apoyo en especie (mobiliario, maquinaria, equipo y/o herramienta) a los buscadores de empleo que desean desarrollar una actividad por cuenta propia, ya sea a nivel individual o grupal (cinco personas o más).

Programa para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras

El Programa para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, por medio de la entrega de un apoyo económico, busca mejorar las condiciones de acceso a cuidados y educación, que permitan el ejercicio pleno de los derechos sociales de niñas, niños, adolescentes y jóvenes de hasta 23 años de edad que se encuentran en situación de vulnerabilidad por la ausencia de uno o de ambos padres (población objetivo).

 

¿Cuál es el ciclo de vida de las políticas públicas? 

Las políticas públicas cumplen un   consistente en cuatro etapas:

1. Gestación: esta etapa implica la identificación de una demanda social que el gobierno reconoce como un asunto de interés público. En este proceso, intervienen tres tipos de agendas:

• Agenda pública: se trata de una colección de temas que la ciudadanía requiere que el gobierno aborde.
• Agenda política: es el conjunto de temas que ganan prioridad en el debate político y en la acción de los actores políticos clave que pueden impulsarlos.
• Agenda de gobierno: se refiere al conjunto de prioridades que un gobierno establecido presenta como su proyecto y que busca implementar durante su mandato.

Para que un problema social llegue a ser atendido por el gobierno, primero debe ser reconocido por la sociedad como un problema público y luego ganar tracción en la agenda política, a través del debate y la atención de actores políticos. Finalmente, si el debate político es lo suficientemente fuerte y recibe atención de la sociedad civil, partidos políticos y medios de comunicación, el problema puede ser incorporado en la agenda de gobierno y ser abordado oficialmente.

1. Diseño o formulación: en esta fase, los encargados del diseño de la política pública, ya sean servidores públicos o consultores, se dedican a analizar detalladamente el problema público presentado, buscando soluciones creativas y factibles. Su objetivo principal es ofrecer una recomendación de política pública que sea inteligente, viable en términos financieros y económicos, legalmente permitida, y factible tanto administrativa como políticamente, para su implementación por parte de quienes tienen el poder de decisión.

Para diseñar una política pública viable, se propone una metodología de cinco etapas, las cuales serán descritas en otro apartado del artículo: 1) análisis del problema, 2) análisis de soluciones, 3) análisis de factibilidad, 4) recomendación de política pública y 5) plan de acción de política pública.

1. Implementación o ejecución: en esta etapa del ciclo de vida de las políticas públicas, se inicia la ejecución del plan de acción previamente diseñado. Incluye la asignación de presupuesto, la formalización legal del programa, la capacitación del equipo encargado y la comunicación tanto interna como externa. Es una etapa vital, ya que la eficacia y los efectos de la política pueden alterarse según cómo se aplique (Hill y Hupe, 2002).
2. Evaluación: en esta etapa, se examina la eficacia y el impacto de una política implementada. Es clave para entender si los objetivos de la política se han cumplido y para identificar áreas de mejora. Este proceso puede llevarse a cabo durante el diseño (ex ante), la implementación (ex dure o concomitante) y maduración de la política pública (ex post). 

TOMADO DE ¿Qué son las Políticas Públicas? - IEXE Universidad